por LA MANO INVISIBLE

En setiembre entraron en vigor los “factores de productividad” que se aplicarán a las tarifas telefónicas hasta agosto del 2007 y que deberían limitar el aumento de las mismas a un promedio de 8% a 10% por debajo de la inflación anual. Los nuevos factores se sustentan en un informe publicado en julio pasado en la página web de Osiptel, que aquí comentamos brevemente. Pero más allá de las deficiencias de ese informe, nos parece que es buena hora para pensar seriamente en qué necesidad hay de seguir regulando las tarifas telefónicas.

Antes de la privatización de lo que hoy es Telefónica, en febrero de 1994, el gobierno adoptó un nuevo modelo de regulación tarifaria conocido como “RPI – X”, que quiere decir que los precios de los servicios telefónicos no deben subir, en promedio y en un periodo determinado, en una proporción mayor que la variación en el índice de precios al consumidor (retail price index en inglés) menos un factor X, que representa el aumento de la productividad debido al avance tecnológico. Dada la presunción de que la tecnología en este campo avanza a pasos agigantados, se pensaba que las tarifas telefónicas deberían reducirse año a año en términos reales. La fórmula RPI – X pretende emular lo que supuestamente ocurriría en un mercado competitivo (y que supuestamente no ocurriría en un mercado monopolístico, supuesto que es de suyo un error). Un aumento en la productividad significa que hoy se puede producir la misma cantidad de llamadas telefónicas usando una menor cantidad de equipos, mano de obra y otros insumos que ayer y, por lo tanto, que cada llamada se puede vender hoy a un precio menor que el de ayer. Pero como normalmente la productividad crece en todos o en la mayoría de los procesos productivos, el precio de una llamada subirá menos que el promedio de los demás precios (representado por RPI) solamente si la productividad crece más rápido en el servicio telefónico que en el resto de la economía.

El regulador irreflexivo
El informe de Osiptel desarrolla correctamente este argumento. Sin embargo, el cálculo del factor X resulta sesgado porque Osiptel sobreestima el crecimiento de la productividad telefónica y subestima el del resto de la economía. En efecto, entre la forma como Osiptel postula la depreciación de los equipos telefónicos y la forma como la mide hay un brecha que lleva a subestimar la cantidad de equipo utilizado, y esto, en un momento en que el servicio se expande, sesga hacia arriba el crecimiento estimado de la productividad. Por otro lado, para establecer el crecimiento de la productividad en el resto de la economía, Osiptel cita una serie de estudios, cuyos resultados varían enormemente de un periodo a otro y de un autor a otro. Osiptel dice que va a tomar “el dato más conservador”, pretendiendo objetividad, pero sucede que el dato más conservador está 1.5 puntos porcentuales por debajo del menos conservador, y 0.7 puntos porcentuales por debajo del promedio de los estimados para el periodo relevante. Todo lo cual indica que el factor X calculado por Osiptel yerra en 1 ó 2 puntos porcentuales y que una reducción de las tarifas reales en una proporción de 6% a 8% anualmente sería tan o más defendible que la reducción de 8% a 10% decretada.
Pero lo más saltante del informe no es el sesgo de sus cálculos, sino que no dice una palabra acerca de la validez del factor X que se aplicó entre setiembre del 2001 y agosto del 2004, mirado retrospectivamente. Habría sido útil que Osiptel validara su metodología de cálculo contrastando los supuestos que usó en su momento con la experiencia de estos tres últimos años. A falta de una validación empírica, nos quedamos sin saber si los métodos que utiliza Osiptel son capaces de medir aceptablemente las ganancias de productividad en el mundo de las telecomunicaciones y si son o no son una base confiable para forzar una reducción de las tarifas.
Otro tanto sucede con el cálculo del llamado “factor m”, que representa el “excedente económico” (o sea, las utilidades adicionales) que supuestamente obtiene una empresa que no actúa en un mercado competitivo. Osiptel introduce este factor para forzar una reducción adicional de las tarifas reales de manera que ese excedente se elimine en el tiempo. Y, sin embargo, nos quedamos sin saber si tal excedente realmente existe. No hay un solo dato en el informe de Osiptel que nos lo diga. Tampoco hay nada que nos diga si el excedente que se asumió para la primera fijación tarifaria, en el 2001, es consistente con las utilidades obtenidas por la compañía regulada en los tres años siguientes. Como el informe mismo dice, la aplicación del factor m debería desaparecer en el tiempo, puesto que “la convergencia de los mercados de telefonía fija local a un equilibrio más competitivo, tal como se espera en el futuro, tenderá a estabilizar los excedentes económicos de la industria en forma general y, por lo tanto, la aplicación de la tasa de cambio del excedente económico de operación será irrelevante para propósitos regulatorios” (p. 22). Habría sido útil que Osiptel comenzara por demostrar que ese estado de cosas aun no ha sido alcanzado.

R.I.P. para RPI – X
En un mundo en el que la tecnología celular está desplazando a la de redes fijas, ¿qué sentido tiene seguir regulando las tarifas telefónicas? La teoría económica de la regulación de los servicios públicos, desarrollada a partir de los años ’20 y ’30 del siglo pasado, parte del supuesto de que dichos servicios requieren la instalación de redes de infraestructura fija. Como resulta costoso duplicar tales redes o, dicho de otra manera, construir redes paralelas que puedan competir entre sí, se los consideraba monopolios naturales, y se llegaba a la conclusión de que su prestación debería estar regulada por el estado porque de otra manera los usuarios estarían expuestos a una conducta monopolística que, por un lado, restringiría el acceso y, por otro, aumentaría los precios o disminuiría la calidad o ambas cosas a la vez.
Sin embargo, la premisa fundamental de la regulación de los servicios públicos —que son prestados necesariamente a través de costosas redes de infraestructura fija— no es una condición inherente a su naturaleza, sino más bien una característica de la tecnología prevaleciente en cada uno de ellos. El ejemplo de las telecomunicaciones no podría ser más claro. Desde hace más o menos veinte años la tecnología celular o inalámbrica ha venido aproximándose en costos a la telefonía fija y, en esa medida, ganándole terreno. No es impensable que en un futuro cercano la telefonía celular desplace completamente a la telefonía fija, y nos enfrentemos a un mercado exclusivamente de operadores de redes inalámbricas. Hoy por hoy, existe una competencia entre dos tecnologías alternativas, y esa competencia es tan efectiva como cualquier otra para inducir reducciones en los costos y los precios al consumidor. La rápida expansión del mercado de celulares en los últimos años así lo atestigua. El servicio telefónico ha dejado de ser un monopolio natural (si es que alguna vez lo fue), y la intervención del estado en la fijación de tarifas telefónicas se ha vuelto innecesaria.